我国海洋捕捞渔船控制制度取得的成效和存在的问题

实施海洋捕捞渔船控制制度有其历史背景和原因，是渔业发展到一定阶段必须采取的渔业资源保护和管理措施。新中国成立以后，特别是改革开放以来，渔业领域率先实行市场化改革，放开水产品价格，并对生产经营和市场流通体制进行改革，极大地激发广大渔（农）民发展生产的积极性，我国渔业走上持续快速发展的轨道，不但解决了长期困扰我们的城乡居民“吃鱼难”问题，满足了市场供应，还为促进渔（农）民就业增收、繁荣农村经济、保障国家粮食安全做出了重要贡献。但随着海洋捕捞业的快速发展，海洋捕捞渔船数量和规模大幅度增长，给海洋生物资源可持续利用带来了巨大压力，许多传统经济鱼类资源呈现衰退趋势。为了控制捕捞强度，养护和合理利用海洋生物资源，自1987年，国家开始实施海洋捕捞渔船数量和功率总量控制制度。该制度实施20多年来，特别是2003年以后，各级政府和渔业部门不断完善管理制度、加大管理力度、调整产业结构、引导渔民转产转业，海洋捕捞渔船控制工作取得了明显成效：

第一，通过制度的实施，政府部门和广大渔民群众控制捕捞强度，养护渔业资源的理念逐步形成。通过宣传工作和政策制度的实施，渔船建造从自由、无序状态逐步转变到要受指标限制和一系列规范管理的状态，各级政府和渔业部门的发展理念逐步转变，控制捕捞强度，养护渔业资源的社会氛围逐步形成，依法造船，合法生产的观念逐步被渔区干部群众所接受，渔民的法律意识和遵纪守法的自觉性逐步提高。

第二，初步建立了具有中国特色的渔船管理制度，我国渔船管理基本走上法制化、规范化轨道。为了确保渔船控制目标的实现，我们根据国情并借鉴国际渔船管理经验，制定了《渔业法》、《渔业船舶检验条例》、《渔业捕捞许可管理规定》、《渔业船舶登记办法》等一系列法律法规和规章，建立了船网工具控制指标审批、渔船检验、渔船登记、捕捞许可证发放、功率指标凭证管理等一系列管理制度，使渔船管理各个环节基本做到有法可依、有章可循。近年来，农业部和各地渔业部门还积极推动渔船管理信息化建设，研发建设了全国海洋渔船数据库和动态管理系统，使管理能力和水平有了很大提高。

深刻认识实施海洋捕捞渔船控制制度的必要性和紧迫性

近年来，我们在加强渔船管理、控制海洋捕捞强度、养护海洋生物资源方面做了大量工作，取得了很大成绩。但是，从当前我国海洋资源环境状况看，形势仍不容乐观，继续实施海洋捕捞渔船控制制度、养护海洋生物资源十分必要和紧迫。

首先，是保护海洋生态环境，建设资源节约、环境友好型社会的需要。党和国家对资源环境工作十分重视，党的十七届三中全会《决定》明确要求“加强水生生物资源养护”。今年3月刚刚通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求“加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”前不久闭幕的博鳌亚洲论坛2011年年会上，胡锦涛总书记发表主旨演讲指出，未来5年中国将着力建设资源节约型、环境友好型社会，深入贯彻节约资源和保护环境基本国策、促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。水生生物资源养护是建设资源节约、环境友好型社会的重要组成部分，是各级政府和渔业部门的重要职责，是必须要做好的重要工作。

其次，是发展海洋经济，实现渔业可持续发展的需要。随着经济社会的快速发展，海洋和内陆水域环境污染不断加剧、水上工程建设和交通航运活动不断增多，水域生态环境持续恶化和渔业资源不断衰退的态势尚未发生根本性转变，捕捞强度仍然远远超过资源的可承受能力，渔业资源总体仍处于过度利用状态。与此同时，随着新海洋制度的逐步实施，我国与周边国家海域划界工作不断推进，我国管辖和利用的海域面积和渔业资源将进一步缩小，我国渔船的作业范围将受到进一步限制，对我国近海渔业资源将造成更大的压力。当前，我国海洋捕捞强度仍然远超过资源的可承受程度，《十二五规划纲要》明确提出要“科学规划海洋经济发展，合理开发和利用海洋资源”，“加强海洋生态系统保护和修复。控制近海资源过度开发。”继续控制并逐步减少海洋捕捞渔船，严格控制海洋捕捞强度，是保障渔业可持续发展的重要措施。

再其次，是我国国情和海洋渔业生产管理实际的需要。我国海洋捕捞生产渔船多、渔民多、生产组织分散，渔船作业类型多、对资源破坏严重的拖网作业比例大，渔业资源的调查研究和监测比较薄弱，渔港、水产市场等基础设施建设和管理比较滞后，渔政监督管理机构、人员和手段等都明显不足。这些因素决定了我国的渔业资源养护措施必须符合我国国情和生产管理实际，才能付诸实施并取得预期效果。以渔船数量和功率为目标的渔船“双控”制度已实施多年，虽然在实施过程中还存在这样那样的问题，但总的看是一项符合我国国情、符合我国渔业生产和管理实际的制度，是现阶段可行性和操作性比较强的制度，是渔业管理部门和广大渔民群众已经熟悉并接受的制度。继续实行捕捞渔船控制制度，同时配合其他资源养护措施，是控制捕捞强度，养护水生生物资源、促进渔业可持续发展的必由之路。

国务院批准印发的《关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》，明确提出坚持实施并不断完善海洋捕捞渔船控制制度，是指导“十二五”我国渔船管理、控制海洋捕捞强度的纲领性文件。各地各部门一定要深刻领会文件的精神实质，充分认识实施海洋捕捞渔船控制制度的必要性、长期性和艰巨性，切实增强紧迫感、责任感和使命感，按照贯彻落实科学发展观的要求，统一思想认识，明确发展方向，切实采取针对性措施，完善相关配套政策，确保《通知》确定的各项政策措施落到实处。

切实把渔船管理作为渔业工作的重要任务抓实抓好抓出成效

渔船是重要的渔业生产工具，可以说没有渔船就没有捕捞生产，渔船为渔业生产发展做出了不可磨灭的贡献。同样，渔船是渔业管理的重要对象，可以说没有渔船管理就没有渔业管理，渔船管理得好不好，是渔业管理能力大小和水平高低的重要标志。渔船管理的目的和意义，主要体现在以下四个方面：

第一是保护渔业资源。渔船的多少、大小和捕捞强度直接相关，我们对渔船进行“双控”管理，就是为了减少渔船的数量和捕捞强度。只有把渔船管好了，捕捞强度才能得到有效控制，渔业资源才有可能得到合理的保护和利用，才能实现渔业的可持发展。

第二是保障安全生产。渔船既是渔民的生产工具，也是渔民在海上的庇护所，没有渔船的安全就没有渔民的安全和渔业生产的安全，也就没有渔业的稳定健康发展。渔船管理对于“平安渔业”建设和现代渔业建设具有重要意义。

第三是保护生态环境。渔船在海上生产，渔船的污油、污水、气体排放、生活垃圾及废弃网具、渔获物等，都可能对海洋生态环境和气候变化造成影响，是生态环境保护的重要方面。

第四是有利节约能源。渔船是柴油消耗大户，我国海洋捕捞渔船每年耗油至少500万吨，如果能在渔船节油节能上采取有效措施，不但可以降低渔业生产成本、提高渔业效益、增加渔民收入，同时将对我国能源节约做出重要贡献。

因此，渔船管理的意义和作用十分重要，做好渔船管理工作，是各级政府和渔业管理部门的重要任务和职责。各级政府特别是渔业部门要把渔船管理摆在渔业工作的突出位置，加强统一领导、明确责任分工、细化政策措施、落实监管责任。《通知》就完善渔船管理制度，提高渔船管理水平提出了一系列措施和要求，各地渔业部门要认真学习研究，把思想和行动统一到贯彻《通知》精神上来。各省（区、市）渔业主管厅局要抓住《通知》下发的有利时机，积极向当地政府汇报渔船管理和海洋捕捞强度控制工作情况，反映存在的问题和困难，将渔船管理和捕捞强度控制工作纳入重要议事日程和生态文明建设的重要内容，将渔船控制纳入目标责任进行考核，使渔船管理从部门工作上升到政府行为。要根据《通知》要求制订工作方案，进一步细化各项政策措施，着力解决目前渔船管理和捕捞强度控制工作中存在的突出问题，切实提高渔船管理能力和整体水平。各地渔业部门还要在深入贯彻落实《通知》的实践中，加强调查研究，认真总结各地先进经验和好的做法，及时进行宣传推广，同时要加强渔船管理深层次矛盾问题的研究，研究新形势下渔船管理的特点和规律，探索破解渔船管理难题的有效途径和办法。

加强协作配合和执法监督，确保渔船管理和捕捞强度控制措施落到实处

加强渔船管理，控制捕捞强度，是一项复杂的系统工程，牵涉面广、政策性强，既涉及到中央与地方的关系，又涉及省际之间、部门之间的关系，还涉及渔业系统内各方面的关系。为此，加强协作配合，建立联动机制是贯彻落实《通知》精神、取得预期效果的关键所在

一要加强上下的协作配合。各地要根据中央和地方渔船管理事权划分权限和省以下渔船管理事权划分权限的要求，细化工作职责，从大局出发，确保政令畅通和上下步调一致，杜绝和防止地方保护主义。

第三，有效遏制了海洋捕捞渔船盲目增长的趋势，为保障我国渔业可持续发展发挥了重要作用。各地政府和渔业主管部门认真贯彻实施海洋捕捞渔船控制制度，同时积极推进渔业产业结构调整，引导捕捞渔民转产转业，使海洋捕捞渔船盲目增长的势头得到有效遏制，并开始出现回落态势，减轻了近海资源捕捞压力，同时对中日、中韩和中越北部湾渔业协定的顺利实施和平稳过渡发挥了重要作用。

我国渔船数量多、从业人数多、生产方式分散、管理基础薄弱，特别是我国正处于经济社会发展的转型阶段，就业和增收的压力很大，渔船管理和捕捞强度控制工作能取得这样的成绩来之不易。各级政府和渔业部门做了大量卓有成效的工作、进行了许多有益的探索、付出了艰辛的努力，有关部门也给予了有力的支持和帮助。

在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，渔船管理和捕捞强度控制工作也存在不少困难和问题：

一是经济社会因素使得控制海洋捕捞强度、压减捕捞渔船的难度越来越大。我国是一个人口大国，经济发展正处于转型阶段，地区间经济发展不平衡，社会保障制度建设相对滞后。特别是随着城市化进程的不断推进，大量农村富余劳动力从农村流出，农民就业和增收的压力不断增大，控制捕捞强度和渔船管理的任务十分艰巨和复杂。

二是经济利益趋动导致违规造船和非法生产等行为屡禁不止。海洋捕捞业是高投入、高风险的产业，但具有投资回报率较高、资金周转较快等特点。受经济利益趋动，违规建造捕捞渔船从事非法生产的现象屡禁不止，“三无”渔船和超出国家“双控”指标管理的渔船仍大量存在，违规造船、无证生产等违法违规活动得不到应有处罚。这些问题直接影响了渔船控制制度的实施和捕捞强度控制的效果，也影响了法律法规和管理制度的严肃性。

三是渔船管理体制机制还有待完善，执法管理力度明显不足。我国的渔船管理制度虽已初步建立，但渔船管理工作涉及渔政、渔船检验和渔港监督等管理机构，一些地方各个机构之间尚没有建立起密切配合相互制约的监管机制，船网工具指标审批、渔船检验、渔船登记和捕捞许可证发放相互脱节，渔船检验证书、登记证书和捕捞许可证相关数据不一致、证书记载数据与渔船实际情况不一致的情况大量存在。

这些困难和问题，既有主观原因，也有客观因素，既有制度不够完善、不够科学合理的原因，也有有法不依、执法不严的问题，特别是与当前我国经济社会发展和渔业管理实际紧密相关，需要大家认真研究，采取有效措施加以解决。

二要加强地区间的协作配合。针对近年来跨地区出现的大规模违规造船现象，各地要加强跨省、跨地区合作和联合执法，及时交流沟通情况，切实加强渔船审批、建造等重点环节监管，加大处罚力度，发现一起查处一起，杜绝渔船管理的盲区和类似事件发生。

三要加强部门间的协作配合。各地渔业部门要加强发改、财政、社会保障、工商、公安、船舶行业管理、交通、安监等有关部门的沟通协作，积极争取他们的理解支持，争取在增加渔业投入、推进捕捞渔民转产转业、实现渔区劳动转移就业培训、建设渔区社会保障制度、打击“三无”渔船等方面提供支持和保障。

四要加强渔业系统内的协作配合。渔政、渔港监督、渔船检验机构要根据渔业主管部门的统一部署和工作要求，密切协作配合，建立工作联动机制，形成渔业主管部门统一领导，三个机构分工明确、各司其职的渔船管理机制，保证渔船建造审批、渔船检验、渔船登记、捕捞许可和报废拆解等各环节相互衔接，防止出现管理漏洞。各地要加快全国海洋渔船动态管理系统建设，年内要全面完成检验、登记和捕捞许可数据的清理、整合和数据导入工作，建成全国统一的管理数据库。渔业系统内部决不允许出现各自为政、自行其是、推诿扯皮、失职渎职的行为发生，对于出现问题的相关机构和人员，上级渔业主管部门要严肃追究其行政责任和法律责任。

此外，要切实强化执法监督工作。执法监督管理是渔业管理制度措施落到实处的重要保障。有法必依、执法必严，管理制度才可能达到预期目标，有法不依、执法不严，再好的管理制度也不可能取得好的效果。目前渔船管理中存在的很多问题，有些是制度不够完善、不够科学造成的，但很多是没有认真执行管理制度，有法不依、执法不严，有的甚至是违反法律和制度规定造成的。各地渔业主管部门及其所属的渔政渔港监督、渔船检验机构要按照《通知》的要求，强化执法监督管理，把打击非法造船和“三无”渔船等作为执法工作的重点，加大对“三无”渔船、违规建造渔船、使用假船名标识及“套牌”渔船、骗取或伪造渔船证书证件等严重违法行为的查处力度，确保海洋捕捞强度控制制度和《通知》精神的贯彻落实。各地要按照推进依法行政的要求，加强渔政队伍规范化建设，开展自收自支渔政机构整改，建立层级督察机制，落实纳入或参照公务法管理，不断改善执法装备水平和执法人员素质，提高执法能力和水平。

做好渔船管理和捕捞强度控制工作事关国家生态文明建设，事关现代渔业发展建设和渔业可持续健康发展，事关渔民增收奔小康。在“十二五”开局之初，我们一定要按照中央精神和国务院的统一部署，深入贯彻落实科学发展观，切实加强渔船管理，严格控制海洋捕捞强度，养护好水生生物资源和水域生态环境，为现代渔业建设做出更大的贡献！